因此，需尽快启动《地方组织法》的修改工作，为乡镇政府与街道办事处扩权提供更强有力的法律供给。
情报主导警务模式之下，警务活动以案发后侦查或调查技术为主，其收集的信息主要与案件相关，只能通过个别案件的制裁实现对行为人和公众的警示，难以通过技术手段及时发现尚未发生的社会治安秩序危险源。算法对公民权利带来了诸多风险。
反之，侵害性越弱，授权明确性要求越低。因此，当前《人民警察法》缺少对智慧警务中数据收集、数据分析和危险预防等新兴手段的概括授权条款和标准授权条款。以授权基础理论为基准，《人民警察法》第2条第1款和第6条作为任务概括条款可以涵盖智慧警务模式下日益凸显的危险预防任务，但现有警察法规范缺乏对警察机关之外其他智慧警务参与主体和新兴智慧警务手段的授权。然而，这并不影响对于授权基础的必要性作出如下判断：任务概括条款是智慧警务模式下警察法授权体系建构的前提，但不足以构成授权基础的全部。但不同于标准授权条款的是，概括授权条款的功能在于避免挂一漏万，允许警察针对立法时预想不到的各种危害采取必要的防止措施。
仅《反恐怖主义法》第53条第2款和《公安机关办理行政案件程序规定》第59条第2款是针对危险行为的事前预防。门槛理论可以超出刑事侦查领域运用到整个警察法领域。因此，我们可以将法定义务的明确性和法律责任的首要承担主体作为两者区分的参考标准。
因此，如何提升村委会参与应急治理的法治化水平，是值得深刻反思的。因此，应当确定村委会对村民实施管治的法治化路径，并为其履责提供有效的法治保障。根据《行政强制法》第17条第1款的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。但是，村委会在一定程度上享有对非本村村民的通行管理权，其一，基于所有权，村委会应当拥有在特定情形下拒绝非本村村民在村道通行的权利，因为所有权主体对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利是对世权，且不受他人的非法干涉，这与城镇中的居民小区有权禁止非本小区居民进入与通行是类似的，[46]且根据《公路法》第18条的要求，村与公路在实体上也应当有物理区隔。
由于村委会的辅助职责是以行政机关的法定职责为依托的，因此，一般不需要特别的法律依据，可以由行政机关协调村委会予以配合实施。[33][美]史蒂文凯尔曼：《发动变革：政府组织再造》，扶松茂译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第5页。
应当在尊重与保障村委会的宪法地位的基础上，以其自治权限、法定义务和辅助能力为前提，探索更好发挥村委会的共治作用的法治化参与路径。在改革开放初期，基层政府通过村委会对农民的控制依然很严格，但在国家层面积极推行的村民自治活动，[4]又消解着基层政府对农民的控制。[21]如行政机关委托村委会代为发放救灾物资、送达通知等。二是动员与组织村民，如《突发事件应对法》第55条、《传染病防治法》第9条第2款规定的动员组织村民参与的义务。
乡镇政府与县级以上政府的施政路径不同，没有所属的职能部门和派出机构，但其管辖事务却十分繁杂。[6]《国务院法制办负责人就〈突发公共卫生事件应急条例〉答记者问》，载《人民日报》2003年5月13日第8版。[32]一旦形成一种强制式的行政化路径依赖，就会使村委会主任成为事实上的首长，动摇村委会作为村民自治组织的宪法地位。但在疫情防控中，村委会可以主动或应村民要求，为村民提供帮助、发放防疫物资、改善村内公共卫生条件等，以在自治框架内起到公共物品供给的作用。
重大公共卫生风险防控经常需要紧急决策与执行，更适宜采取首长制模式，而村委会的委员会制模式更适宜处理常态事务，村委会主任不具有法律意义上独立决策的能力。[40][美]Philip P Purpura:《警察与社区——概念与和实例》，杨新华译，中国人民公安大学出版社2009年版，第43页。
[2]对村委会在重大公共卫生风险防控中法治化参与路径的研究，需要梳理相关法规范依据的演进，从而确定良好的改善方向。如《广东省农村公路条例》第36条第2款规定，在村道及其用地范围内禁止设置障碍、非法设卡等。
（二）村委会依法承担的法定职责 传统公共行政的运作高度信赖与依赖官僚理性，并排斥私人对行政的参与，[16]而现代社会条件下，行政任务日趋呈现出增量化、复杂化和多样化的态势，[17]若采用纯粹的传统行政模式，会导致行政任务难以履行，进而引发其他风险，因此，可以由立法为其他社会主体设定必要的法定义务，以实现更好的社会共治。但是，传统的行政模式更为强调层级、管制与服从，[23]由于乡镇政府无力承担繁杂而全面的行政任务，不得不将村委会作为其实施社会管理的工具。[44]2018年交通运输部公布的《农村公路建设管理办法》第2条第5款规定：村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。[43][日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第247页。《突发公共卫生事件应急条例》虽为村委会设定了参与的初步框架，但对村委会的职责、权利义务的设定依然十分匮乏，难以适应法治化参与的需要，亟待立法的顶层设计和其他规范性文件的细化。[14]因此，村委会就成为一种服务于村民共同利益的执行组织，对于涉及基层自治范围内的重大事项需要经过村民会议或村民代表会议的讨论决定，[15]并由村委会负责具体办理。
所谓委托，是指行政机关请其他组织或私人代为办理某种行政事务，并由委托机关承担法律后果的辅助方式。随着我国交通事业的发展，为了提高路网的连通性与利用效率，也有必要对村道施加一定的公共利用义务。
但是，在疫情防控中，有些地方的村委会自发采取的一些硬核手段，如封锁村道、阻断交通、禁止村民出入，甚至把村民的家门封死、限制村民人身自由等，引发了许多争议和冲突。在义务的立法设定方面，比较原则的参与义务设定不宜视为法定职责，如《村民委员会组织法》第5条对村委会协助乡镇政府开展工作，以及《突发事件应对法》第11条第2款对有关主体有义务参与突发事件应对工作等的规定，更多是从促进参与和共治的角度提出的原则性要求，不宜作为判断法定职责与辅助职责的依据。
[9]《突发事件应对法》第66条。如根据《传染病防治法》第61条第2款的规定，地方各级政府应当保障农村基层传染病预防工作的经费。
关键词: 村委会 重大公共卫生风险 防控 法治化参与 在2020年初以来的新冠肺炎疫情防控中，我国各地的村民委员会（下文简称为村委会）通过宣传教育、组织群众、扶危济困、协助政府等方式积极参与进来，并发挥了重要作用。[11][美]ES萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第10页。[50]杨建顺：《以法治思维和法治方式助力疫情防控》，载《法制日报》2020年4月17日第5版。[26][美]戴维约翰法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社2005年版，第259页。
1978年后，随着人民公社的实际解体，乡村组织逐渐变得松弛。根据《突发事件应对法》第57条的规定，突发事件发生地的公民应当服从村委会的指挥和安排。
其一，村委会不享有行政强制措施实施权。例如，日本的村作为一种基础性地方自治组织，设置作为议事机关的议会和作为执行机关的村长，村长是地方公共团体的首长，管理并执行地方公共团体事务，[29]其他执行机关被置于村长的管辖之下。
四、村委会参与重大公共卫生风险防控的法治优化进路 为了改善村委会在重大公共卫生风险防控中的法治化参与水平，应当遵循现行法治体系的安排，以村委会的宪法地位为前提，合理确立村委会的角色定位，建构其对内（村民）实施管治和对外（村道）实施封锁的法治化进路。（一）村委会应当确立帮助者的角色定位 组织变革的困难之处是需要调整长期形成的个人行为模式或已经建立起来的组织行为方式，[33]应当在综合考量村委会与村民、行政机关的关系的基础上，为村委会确立合理的角色定位，使其既能适应防控任务的需要，将村委会作为共治的重要节点，又不得破坏宪法对村委会的地位保障，以促进村委会参与的法治化。
而地方自治是国家与地方对公权力划分，由国家强制力作为支撑。[24]江必新主编：《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第367页。而为了提升村委会参与的法治化水平，行政机关同样要提高践行应急法治的能力，对村委会的各类参与路径有着清醒的认知，尊重村委会的自主性地位，并及时全面地公开有关风险防控信息，为村委会的参与提供充分有效的法治保障。（三）村委会依委托或指挥承担的辅助职责 根据国家统计局的数据显示，2019年末我国农村人口约为552亿人，占总人口的394%。
[37]村委会具有的行政辅助力量的法律地位，同样也是一种帮助者角色的体现，可以起到连接行政机关与村民的杠杆和润滑剂的作用，以更有效地实现对重大公共卫生风险的防控。[7]《突发事件应对法》第29条第2款、第38条第2款和第55条。
因此，应当以村委会的宪法地位为出发点，以帮助者的角色定位充分激发村民参与的积极性。过于强势的村委会会成为一种控制者，破坏其作为村民自治组织的基础性地位，并可能成为基层政府的下级机构。
同时，党和国家也在积极推动村委会的自治实践及其完善。[27]而村委会的组织模式与应急处理需要之间存在的错位现象，使村委会的参与面临着尴尬局面。
